Vereenvoudig de vergunningverlening

Gemeenten hebben een belangrijke faciliterende rol in de energietransitie. Zij toetsen vergunningaanvragen voor nul-op-de-meter projecten aan de geldende wet- en regelgeving. Hiermee kunnen gemeenten de snelheid van het hele bouwproces maken en breken.

Het goede nieuws is: als gemeenten de consequenties van NOM projecten goed doordenken en nog voor de officiële vergunningaanvraag met initiatiefnemers om tafel gaan zitten om zaken af te stemmen, kan de formele vergunningverlening in een paar dagen geregeld zijn. Dat bespaart veel kosten en tijd en versnelt de verduurzaming van het vastgoed.

Gemeenten kunnen dus een essentiële bijdrage leveren aan de versnelling van de energietransitie door ervoor te zorgen dat de toets op het bestemmingsplan, het Bouwbesluit, de ruimtelijke kwaliteit en de natuurbescherming niet meer dan een formaliteit is. En als straks de Omgevingswet van kracht wordt, geldt in essentie hetzelfde. Vanzelfsprekend op voorwaarde dat de NOM projecten aan alle eisen voldoen.

Hieronder komen de verschillende toetsen langs: de toetsing aan het bestemmingsplan, de toetsing aan het Bouwbesluit, de toetsing op ruimtelijke kwaliteit en de toetsing op natuurbescherming. In het volgende hoofdstuk kijken we wat er gaat veranderen als de Omgevingswet in 2021 (naar verwachting) ingaat.

1. Toetsing aan bestemmingsplan

Gemeenten zijn verplicht om voor hun hele gebied de planologische kaders (‘bestemmingsplannen’) vast te leggen. Daarin staan onder meer regels over de maximale oppervlakte en bouwhoogte van woningen en de afstand tot de buren. Eigenaren en gebruikers weten daardoor wat wel en niet is toegestaan.

Gemeenten kunnen het bestemmingsplan gebruiken om gewenste ontwikkelingen mogelijk te maken en te stimuleren, ongewenste ontwikkelingen tegen te houden en belangrijke natuur- of cultuurwaarden te beschermen. Soms hebben gemeenten een gemeentelijke bouwverordening die stedenbouwkundige bepalingen voor de voorgevelrooilijnen bevat.

Deze stedenbouwkundige bepalingen gaan de komende jaren over naar de bestemmingsplannen. Bestemmingsplannen kunnen ruimte bieden om in beperkte mate van de vastgelegde rooi-, dak- en gootlijnen of bouwvlakken
af te wijken. Dat is voor NOM renovaties van groot belang. Het aanbrengen van een nieuwe isolatieschil betekent namelijk dat de gevel van een woning 20 centimeter (of meer) naar voren komt en vaak ook hoger wordt. Het kan zijn dat die ‘extra bebouwing’ binnen de toegestane marge valt. Maar als dat niet zo is, moet een oplossing worden gezocht. Dat kan via het aanpassen van een of meer bestemmingsplannen.

Oplossingen voor afwijkingen van bestemmingsplan

Als een NOM renovatie ertoe leidt dat de woning afwijkt van het bestemmingsplan, zijn er twee oplossingen mogelijk: een (paraplu)
herziening van het bestemmingsplan of een kruimelprocedure.

(Paraplu)herziening bestemmingsplan

Een gemeente kan ervoor kiezen een bestemmingsplan aan te passen, bijvoorbeeld tijdens de reguliere herzieningsronde van bestemmingsplannen. Als er verschillende bestemmingsplannen tegelijk worden herzien, is het handiger een ‘parapluherziening’ te maken. In dat geval stelt de gemeenteraad voor alle betreffende bestemmingsplannen een nieuwe regeling vast. Het wordt dan bijvoorbeeld bij een woningisolatie toegestaan om met een bepaald percentage of aantal centimeters af te wijken van de bouwvlakken en bouwhoogtes die het bestemmingsplan
voorschrijft. De gemeente kan ook besluiten de parapluherziening te laten gelden voor alle naoorlogse woonwijken, maar bepaalde cultuurhistorisch waardevolle straten of wijken juist uit te sluiten.

Kruimelprocedure

Sinds september 2015 is het mogelijk om bij een gebouwisolatie via een eenvoudige procedure af te wijken van een bestemmingsplan. Dit wordt de ‘kruimelprocedure’ genoemd (Besluit Omgevingsrecht (Bor), artikel 4, Bijlage II). Dit artikel is expliciet van toepassing op NOM renovaties die onder de vlag van Stroomversnelling worden uitgevoerd. Dankzij de kruimelprocedure kan de afwijking van een bestemmingsplan in een reguliere procedure worden geregeld. De beslistermijn is 8 weken, met een eenmalige verdagingsmogelijkheid van 6 weken.

2. Toetsing aan Bouwbesluit

Elk bouwwerk dat wordt gebouwd of verbouwd, moet voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. In het Bouwbesluit zijn bouwtechnische voorschriften opgenomen op het gebied van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. NOM renovaties voldoen standaard aan de minimumeisen uit het Bouwbesluit. Sterker nog: Stroomversnelling heeft de ambitie om een kwaliteitsniveau te leveren dat daar ver boven ligt, vooral op het gebied van energiezuinigheid en binnenmilieukwaliteit.

Op dit moment worden vergunningaanvragen voor (ver)bouwactiviteiten door de gemeente inhoudelijk getoetst aan de technische eisen van het Bouwbesluit. Dat geldt ook voor NOM renovaties, hoewel dus bekend is dat zij voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit. Om dit te veranderen en tijdverlies te voorkomen, is een wetswijziging nodig. De wet ‘kwaliteitsborging voor het bouwen’ werd in mei 2019 door een grote meerderheid in de eerste kamer aangenomen. Deze wet maakt kwaliteitsborging via een privaat traject mogelijk en wordt, als zij wordt aangenomen, naar verwachting op 1 januari 2021 van kracht. Vanaf dan moeten aanbieders zelf aantonen dat ze bouwen volgens de regels van het bouwbesluit.

Stroomversnelling heeft met het oog hierop het NOM keur ontwikkeld. Als de aanvrager van een omgevingsvergunning over het NOM keur beschikt, toont hij hiermee aan te voldoen aan alle wettelijke technische kwaliteitseisen voor een NOM renovatie.

Alleen nog een lichte toets

Zodra de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen van kracht wordt, betekent dit dat de gemeentelijke toets op het Bouwbesluit voor bouwwerken in gevolgklasse 1 vervalt. De gemeente zal dan, als er geen specifieke risico’s in het project zitten, een administratieve beoordeling uitvoeren bestaande uit drie vragen:

• Valt de aangevraagde bouwactiviteit onder een zogeheten gevolgklasse-1-project? Dit heeft te maken met brandveiligheidseisen en risicoklasse.
• Is het borgingsinstrument dat door de aanvrager gebruikt wordt in deze situatie het juiste?
• Is de aanvrager gekwalificeerd dit borgingsinstrument toe te passen?

Als alle drie vragen met ‘ja’ worden beantwoord, zal de gemeente de melding accepteren, en krijgt de kwaliteitsborger de taak om zijn controlerende rol uit te voeren. Na voltooiïng levert de opdrachtgever bij de gemeente een dossier aan dat is opgesteld door de kwaliteitsborger, waaruit blijkt dat de aannemer conform het Bouwbesluit heeft gebouwd.

3. Toetsing op ruimtelijke kwaliteit

De kwaliteit van de leefomgeving wordt mede bepaald door een verzorgd straat- en omgevingsbeeld. Gemeenten leggen vast hoe zij de ruimtelijke kwaliteit willen waarborgen en vormgeven: voor bestaand gebied in de welstandsnota, voor nieuwe stedenbouwkundige en/of landschappelijke ontwikkelingen in het beeldkwaliteitsplan. Dit beleid gaat onder meer over architectuur, openbare ruimte, stedenbouwkundige structuur en cultuurhistorische waarde.

De gemeentelijke commissie ruimtelijke kwaliteit (of: welstandscommissie) toetst aanvragen voor bouwvergunningen aan de welstandscriteria. De gemeente kan ervoor kiezen om bepaalde activiteiten vrij te stellen van een welstandstoets. Ook kan een gebied ‘welstandsvrij’ worden verklaard. Dat betekent dat voor (ver)bouwactiviteiten in dat gebied geen eisen aan het uiterlijk worden gesteld.

Visie op verduurzaming en ruimtelijke kwaliteit

Veel gemeenten hebben duurzaamheid en verduurzaming tot speerpunt van hun beleid gemaakt. Met het oog daarop is het belangrijk om in de welstandsnota en het beeldkwaliteitsplan een visie te formuleren op ruimtelijke kwaliteit in relatie tot verduurzaming. Een helder geformuleerde visie en randvoorwaarden helpen de commissie ruimtelijke kwaliteit om aanvragen op een passende manier te beoordelen. In de welstandsnota of het beeldkwaliteitsplan kan de gemeente bijvoorbeeld vastleggen of het wenselijk is dat (bepaalde) wijken bij een verduurzamingstraject een gemoderniseerde uitstraling krijgen of juist het authentieke karakter moeten behouden. Dat kan per wijk verschillen. Zo kan de gemeente bij een wijk uit de jaren zeventig een metamorfose mogelijk maken, terwijl een karakteristieke jaren vijftig-wijk juist haar gewaardeerde kenmerken moet behouden.

Stroomversnelling en de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (FRK), de koepelorganisatie van gemeentelijke commissies ruimtelijke kwaliteit, trekken al enige jaren samen op om de beste werkwijze te vinden als het gaat om NOM renovaties en welstand. NOM renovaties worden uitgevoerd op verschillende plaatsen, bij uiteenlopende woningtypen en in zeer variërende leefomgevingen. Het is daarom niet mogelijk en niet wenselijk uniforme criteria op te stellen voor de vormgeving van de isolatieschil.

Wel is er steeds beter zicht op de thema’s die relevant zijn voor de ruimtelijke kwaliteit van NOM renovaties, zoals het materiaal- en kleurgebruik en de plaatsing van zonnepanelen. Samen met de FRK ontwikkelde Stroomversnelling uitgangspunten die gemeenten helpen hier duidelijke kaders voor op te stellen. Meer informatie daarover is hier te vinden. Daarnaast is er met de FRK een uniforme werkwijze ontwikkeld die in het hele land kan worden toegepast.

Afspraken over uniforme werkwijze

Om tot een uniforme, landelijke werkwijze te komen, hebben Stroomversnelling en de FRK de volgende afspraken gemaakt:

• Het welstandsvrij verklaren van een bepaalde bouwactiviteit of wijk heeft niet de voorkeur. Om ook op het gebied van welstand de best mogelijke kwaliteit te leveren, kiest Stroomversnelling voor goede en vroegtijdige afstemming. Als er over NOM renovaties wordt nagedacht, is het van belang om zo vroeg mogelijk met betrokken partijen om tafel te gaan. Dat zijn in ieder geval: de stedenbouwkundig medewerker van de gemeente, de afdeling bouw- en woningtoezicht, de gemeentelijke commissie ruimtelijke kwaliteit en de bouwer. Vanwege de goede ervaringen die inmiddels zijn opgedaan – ook op het gebied van innovatieve architectuur – blijft het aantal gesprekken vaak beperkt. Als het overleg goed verloopt, blijkt de officiële welstandstoets in de praktijk vaak een formaliteit.
• Bij rijwoningen worden renovaties bij voorkeur bij de gehele rij tegelijk uitgevoerd in verband met de gewenste beeldkwaliteit.

Netwerk welstandscoördinatoren

De Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (FRK) heeft in samenwerking met Stroomversnelling een landelijk netwerk opgericht van regionale welstandscoördinatoren. Deze coördinatoren kennen de lopende en komende NOM projecten en kunnen de gemeentelijke commissie ruimtelijke kwaliteit in een vroeg stadium in contact brengen met relevante Stroomversnelling-partijen. Gemeenten kunnen ook zelf contact opnemen met de regionale welstandscoördinator als zij aan de slag willen met of vragen hebben over verduurzaming in relatie tot ruimtelijke. In het whitepaper “Nul op de Meter: hoe je dit als gemeente kunt aanpakken” treft u een lijst aan met contactgegevens van alle regionale welstandscoördinatoren.

4. Toetsing op natuurbescherming

Sinds 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming van kracht. Daarin zijn drie wetten opgenomen: de Flora- en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Boswet. Een belangrijke verandering is dat het Rijk een stap terug zet en dat de provincie in de meeste gevallen het bevoegd gezag wordt voor de uitvoering van de natuurbescherming.

De Wet natuurbescherming is net als de huidige Flora- en faunawet van belang voor NOM renovaties. Handelingen die beschermde dier- en plantensoorten schade toebrengen, zoals het verstoren of vernietigen van verblijfplaatsen, zijn wettelijk verboden. Bouwactiviteiten leiden echter wel vaak tot ‘schadelijke handelingen’ voor beschermde diersoorten. Huismussen, gierzwaluwen en vleermuizen hebben hun nesten in gebouwen, bijvoorbeeld in de dakrand of onder de dakpannen. Als er een
nieuwe schil om de woning wordt geplaatst, kunnen de dieren niet meer bij hun nesten. Ook bestaat het risico dat de soorten door de werkzaamheden worden verstoord of gedood. Daarom is voor NOM renovaties een ontheffing nodig.

Natuurinclusief bouwen

Stroomversnelling gaat met NOM keur uit van het principe ‘natuurinclusief bouwen’. Dat betekent dat in de woningschil nestelmogelijkheden zijn aangebracht voor huismussen, gierzwaluwen en vleermuizen. Er worden zelfs meer verblijfruimtes aangebracht dan de beschermde diersoorten strikt genomen nodig hebben, zodat er reservecapaciteit is. Daarnaast wordt tijdens de bouwperiode voorzien in tijdelijke alternatieven, zoals
vleermuiskasten.

Gedragscode in plaats van ontheffing zorgt voor een voorspelbare en betrouwbare werkwijze Dat er zorgvuldig gewerkt wordt met oog voor het beschermen van flora en fauna door aanbieders bij nul-op-de-meter projecten is is vastgelegd in de gedragscode natuurinclusief bouwen. Deze
gedragscode is door de minister van Landbouw, Natuur en Voedsel goedgekeurd. In de gedragscode staan (onder meer) maatregelen en randvoorwaarden voor het voorkomen of compenseren van schade aan beschermde diersoorten. De gedragscode is sinds 1 januari 2018 in werking en loopt tot en met 2022.

Bouwers die een woningisolatieschil ontwerpen die voldoet aan de eisen van de gedragscode, hebben vrijstelling van de Wet natuurbescherming. Om te voorkomen dat de toets bij iedere bouwer en elk project opnieuw moet worden uitgevoerd, is deze onderdeel van het NOM keur. Dit zorgt ervoor dat deze toets intern plaatsvindt. Bouwers die over het NOM keur beschikken, hebben laten zien dat zij bij hun NOM renovaties voldoen aan de eisen van de gedragscode. Zij kunnen daarom gebruik maken van de
vrijstelling van de Wet natuurbescherming.

Download hier de gedragscode Natuurinlcusief renoveren.

Rol gemeente

Onder de Wet natuurbescherming vervullen zowel de gemeente als de provincie de rol van bevoegd gezag. De gemeente heeft als taak te toetsen of de aanvrager voor zijn project een vergunning of ontheffing van de Wet natuurbescherming nodig heeft. Als dat het geval is, dient deze vergunning of ontheffing bij de provincie te worden aangevraagd. Dit kan op twee manieren:

• via een omgevingsvergunning; de gemeente stuurt de aanvraag dan door naar het bevoegd gezag;
• rechtstreeks bij het bevoegd gezag; de provincie

Als de aanvrager, in het geval van een NOM renovatie, over het NOM keur beschikt, werkt hij volgens de goedgekeurde gedragscode en is hij vrijgesteld van van het aanvragen van een ontheffing op de Wet natuurbescherming. De bouwende partij moet wel een melding doen van het project bij het bevoegd gezag (zowel gemeente als provincie), maar hoeft dus geen vergunning of ontheffing aan te vragen. De gemeente hoeft in dat geval alleen te checken of de aanvrager daadwerkelijk over het NOM keur beschikt door dit te controleren in het online register.

Gemeenten hebben daarnaast de mogelijkheid om een soortenmanagementplan (SMP) op te stellen. Hiermee kan een gebiedsdekkende ontheffing op de Wet natuurbescherming worden aangevraagd bij bevoegd gezag (provincie). Het SMP is gebaseerd op een gebiedsdekkend, jaarrond onderzoek, waarna een plan wordt opgesteld hoe om te gaan met flora en fauna in relatie tot (grootschalige) activiteiten, zoals het naar NOM renoveren van de gebouwde omgeving. Gelijk aan de projectgebonden ontheffingen dient ook het SMP gericht te zijn op het borgen van de gunstige staat van instandhouding.

Gemeenten kunnen in de ontwikkeling van een SMP goed optrekken met (onder andere) de woningcorporatie(s). Beide partijen hebben baat bij een ontheffing voor langere tijd, onder meer omdat het verduurzamingsprojecten voorspelbaar maakt en procestijden drastisch weet te beperken. Verschillende provincies stimuleren het opstellen van SPMs middels het beschikbaar stellen van subsidies. Kijk hiervoor op de site van de betreffende provincie.

Download het whitepaper: Nul-op-de-Meter, hoe je dit als gemeente kunt aanpakken